从最高阶法律层面恢复公民迁徙自由权的条件已经具备

楼继伟

现行户籍管理是重大不合理制度问题。对此,十八届三中全会提出了推进农业转移人口市民化,加快户籍制度改革的要求。2014年政府工作报告中提出,到2020年解决“三个一亿人”城镇化问题。各地也在行动,落实改革决定。但由于城乡之间、地域之间、大中小城市之间基本公共服务的差异,人员自由流动困难和公共服务接续困难,这项任务难度很大,到现在为止并未完成。
2019年,我国户籍人口城市化率为44%,常住人口城市化率为61%,差距17个百分点,大约2.4亿人。常住人口就是在城市居住半年以上的人口。除了少数等待积分入户的人口外,大部分是农民工和少量的随行儿童。人社部提供的数据,2019年有近3亿农民工,看来有约1亿农民工连城市常住人口都不是,在四处打工漂泊。

我国的收入分配差距是十分大的,基尼系数最高的时候超过了0.48,相当于当今美国的水平,而过高的收入分配差距,正是当前美国骚乱的原因之一。近年来加大脱贫攻坚力度,农村人口实际可支配收入的增长快于城市,基尼系数有所降低,2019年为0.462,仍十分高。造成基尼系数过高的最主要原因是城乡收入差距,城市收入大约是农村收入的三倍,如果消除差距,基尼系数就能够降到0.4以下,将是经济社会发展的稳定器。主要靠公共财政去补农村,片面理解“城市反哺农村”,来消除差距是不可行的,那么我们的宏观税负要大幅度提高,还会养懒人,对经济社会都有破坏性。还是应主要依靠市场力量推进城市化,吸纳过剩农业人口。

城市化的发展除了观念上重视之外,重要的是要推进改革。2013年12月,中央城镇化工作会议在北京召开。这是改革开放以来中央召开的第一次城镇化工作会议。两年之后,又召开了中央城市工作会议。在两次会议上,习近平总书记的讲话,都讲到了城镇化的意义,有序加快户籍制度改革,公共服务均等化,推行以人为核心的城镇化,以大城市为中心的城市群是经济规律,等等。站位高,任务明,也都提出了很多改革任务。最近一次是今年4月9日,中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(以下简称《意见》)。这是中央关于要素市场化配置的第一份文件。

在劳动力要素方面,《意见》要求,“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制,试行以经常居住地登记户口制度”,“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制,推动公共资源按常住人口规模配置”,等等。

现行户籍管理制度首先的问题是城乡户籍管理二元化。城乡户籍很难相互转换,户籍附带着不同的公共服务和进入市场的权利。其次是户籍管理的地区分隔,以户籍控房、控学、控车、控各种公共服务,特别是在大型城市比较多见。这种户籍管理制度限制了人民的迁徙居住权,近3亿农民工,大范围流动,人户分离,损失经济效率也造成社会问题。就业岗位不能相对稳定,对企业经营带来不确定性,还不利于提高职工技能,用工难,用熟练工更难。本次应对新冠疫情,复工复产难,与人户分离的农民工制度有很大关系。

对于户籍制度,建议改为仅用于记录出生地和迁徙地,主要用于社会管理,逐步取消伴随户籍的限制政策,类似于日本和我国台湾的做法。需要指出,采取我国这种户籍管理制度的在世界上仅剩朝鲜。

需要采取有序过渡的措施,第一,着手取消限制进入市场的相关政策,放松用户籍控房、控车等政策,直至完全取消。第二,有序推进基本公共服务均等化。继续推行“租购同权”,按“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”的要求,继续推进并扩展义务教育等基本公共服务随人员流动可携带的政策,不再以户籍控学,中央财政可以安排专项资金补助在大城市开办农民工子弟学校,作为过渡。第三,社会保险的打通要有较长的过渡。继续打通农村社保和城镇居民社保的衔接,进而打通在城镇稳定就业农民工农村社保与职工社保的衔接,随着基本养老保险全国统筹的展开,用较长的时间实现社会保险和户籍脱钩,分类过渡,最终实现全国统一。

关于公民迁徙居住权问题。1949年具有代行宪法意义的“共同纲领”,规定公民有居住、迁徙的自由(第5条 “中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”)。“五四宪法”延续了这一表述。随后全面向苏联计划经济体制靠拢,物质短缺,基本生活用品和住房等采用票证和行政分配的办法,与之相应的,公民丧失了迁徙和居住自由权。1975年“文革宪法”正式取消了这一规定。

“八二宪法”以“五四宪法”为基础做了改进,但这一规定并未得到恢复。当时仍处于票证经济时代,社会保障体系和住房商品化还未开始。改革的目标模式为“计划经济为主,市场调节为辅”,没有恢复这一规定的条件。

“八二宪法”之后,改革开放实质性开展,特别是十四大提出社会主义市场经济目标模式之后,改革开放进一步加速,人民基本生活用品和住房商品化。在政府层面,通过数十个文件,逐步扩大了公民的迁徙居住自由权。一直到十八届三中全会提出的有关改革新任务,从最高阶法律层面恢复公民迁徙自由权的条件已经具备。建议列入议程,拖延愈久,社会问题愈多,矛盾的积累愈大,解决起来愈困难。

选自《比较》第104辑,原题《改革城乡二元体制的初步构想

作者:楼继伟

转自公众号:安兰德财经

本文最后更新于2020年12月4日,已超过 30天 没有更新,涉及的内容有可能已经失效,如发现有错误之处请联系九秋微信:17625855694,说明具体情况!